Menunaikan Hak Pelayanan Kesehatan bagi Napi dan Tahanan

Kondisi kesehatan di dalam lembaga pemasyarakatan (lapas) dan rumah tahanan negara (rutan) Indonesia sejak tahun 2000-an telah terbawa ke suatu titik yang memprihatinkan. Ledakan epidemi HIV di kalangan pengguna napza suntik di Indonesia dan kebanyakan negara Asia lainnya turut pula masuk ke dalam rutan dan lapas-lapas karena intensifikasi penegakan hukum kasus-kasus narkoba sejak direvisinya kebijakan napza di tanah air pada tahun 1997. Keprihatinan ini mengundang perhatian berbagai pihak termasuk pemerintah untuk merespon situasi yang telah menyebabkan meningkatnya angka kematian dan kesakitan di dalamnya.

Departemen Hukum dan HAM RI sendiri sebagai sektor yang langsung mengelola sistem pemasyarakatan, melalui Ditjen Pemasyarakatannya pada tahun 2005 telah merumuskan Strategi Penanggulangan HIV/AIDS dan Penyalahgunaan Narkoba pada Lembaga Pemasyarakatan dan Rumah Tahanan Negara di Indonesia 2005-2009. Dokumen tersebut kemudian menjadi refleksi akan perlindungan seluruh warga negara, termasuk penghuni lapas dan rutan, akan layanan kesehatan yang dijamin dalam konstitusi negara Republik Indonesia.

Pemerintah sebagai aparatur negara memiliki unit-unit kerja berdasarkan sektor baik di tingkat pusat maupun daerah. Koordinasi lintas sektor dibutuhkan untuk memfungsikan secara efektif seluruh unit kerja pemerintah melalui tugas-tugas pokok dan fungsinya, termasuk produk-produk kebijakannya. Perkembangan situasi di Indonesia, khususnya dalam merespon berbagai permasalahan, turut pula menimbulkan perkembangan sistem pemerintahan termasuk bertambahnya lembaga atau institusi negara yang memiliki tugas khusus terhadap permasalahan spesifik. Walaupun demikian, layanan publik sebagai wujud dari perlindungan HAM harus tetap menjadi perhatian utama untuk dapat meningkatkan kualitas hidup warga negara Indonesia termasuk penghuni lapas dan rutannya. Ketersediaan dan peningkatan mutu layanan tersebut, selain harus berpihak pada kesejahteraan masyarakat (publik), juga hanya akan terjadi ketika unit-unit kerja pemerintah sebagai yang berkewajiban menyediakan layanan dapat berkoordinasi untuk mencapai cita-cita tersebut.

Tulisan ini berisi tentang pemahaman mengenai alur kerja unit-unit pemerintah terutama tugas dan fungsinya. Terlebih bagaimana pemenuhan hak pelayanan kesehatan ini dilaksanakan sehingga tersedia luas dan berkesinambungan. Dengan demikian kualitas hidup napi dan tahanan dapat meningkat dan angka kematian dan kesakitan di dalam lapas dan rutan menurun.

Instansi Vertikal Bidang Pemasyarakatan

Lapas dan rutan merupakan unit pelaksana teknis (UPT) Departemen Hukum dan HAM RI melalui Direktorat Jenderal Pemasyarakatan. Dalam melaksanakan kegiatannya sesuai dengan kebijakan dan pedoman yang ditetapkan oleh Direktur Jenderal Pemasyarakatan, UPT mendapatkan dukungan baik berupa bimbingan teknis maupun pendanaan dari APBN (pusat). Penyusunan rencana kegiatan dan anggaran dilakukan UPT sesuai dengan kebutuhan bidang tugasnya masing-masing (bagian-bagian). Bimbingan teknis pemasyarakatan kepada lapas secara fungsional dilakukan oleh Direktur Jenderal Pemasyarakatan melalui Kepala Kantor Wilayah Departemen Hukum dan HAM yang bersangkutan. Secara umum, lapas dan rutan memilki peran utama pelayanan atau pelaksanaan teknis di bidang pemasyarakatan.

Kantor wilayah adalah instansi vertikal Departemen Hukum dan HAM RI berkedudukan di provinsi yang berada di bawah dan bertanggung jawab kepada Menteri Hukum dan HAM RI. Terdapat Divisi Pemasyarakatan untuk membawahi bidang pemasyarakatan. Divisi ini melaksanakan sebagian tugas kantor wilayah di bidang pemasyarkatan berdasarkan kebijakan teknis yang ditetapkan oleh Direktur Jenderal Pemasyarkatan. Instansi ini juga menyusun rencana kegiatan dan anggaran sesuai dengan tugas dan fungsinya. Peran utama instansi di tingkat kantor wilayah ini adalah supervisi pelaksanaan teknis dan koordinasi di bidang pemasyarakatan.

Departemen Hukum dan HAM merupakan instansi pusat yang menaungi bidang pemasyarakatan. Bidang ini berada di bawah Direktorat Jenderal Pemasyarakatan yang peran utamanya adalah perumusan kebijakan untuk bidang-bidang kerja di lingkup direktorat jenderal termasuk bimbingan teknis dan evaluasi.

Masing-masing instansi yang telah diuraikan di atas bertanggung jawab dalam menyusun dan melaksanakan rencana kerja masing-masing sesuai dengan peran utamanya serta tugas dan fungsi yang telah ditetapkan kepada instansi yang berada di atasnya (vertikal). Secara hukum, instansi ini merupakan instansi dengan domain ‘pemasyarakatan’ mulai dari perumusan kebijakan, pengawasan, hingga pelaksanaan teknis. Jika menyinggung masalah pelayanan kesehatan, maka domain tersebut berada pada departemen lain dimana saat ini telah didesentralisasi – otonomi daerah.

Desentralisasi Bidang Kesehatan

Secara umun peran instansi-instansi untuk bidang kesehatan tidak jauh berbeda dengan instansi vertikal, yaitu terdapat perumusan kebijakan, pengawasan, dan pelayanan/pelaksanaan teknis. Namun yang menjadi perbedaan adalah tiap tingkatan daerah memiliki kebijakan masing-masing di bidang tersebut, dan untuk pelaksanaan teknis paling banyak dilakukan di tingkat kota/kabupaten. Kebijakan, yang berkonsekuensi pada anggaran, bidang ini mau tidak mau mengikuti kebijakan dan arah pembangunan pemerintah kota/kabupaten secara umum. Upaya penanggulangan penyakit bisa saja tidak seragam antara daerah satu dengan yang lainnya. Sebagai contoh, terdapat perencanaan dan anggaran untuk pemberantasan muntaber di daerah A, namun tidak di daerah B. Namun jika terdapat wabah muntaber di daerah B, maka pemerintah pusat atau provinsi dapat membantu pemerintah kota/kabupaten tersebut.

Memadukan Instansi Vertikal dalam Desentralisasi Kesehatan

Untuk menjawab masalah-masalah kesehatan di lapas dan rutan yang berkedudukan di wilayah suatu kabupaten atau kota, maka pemaduan kedua jenis instansi dan bidang perlu dilakukan. Hal ini bukan hanya untuk perencanaan dan kebijakan, namun juga bimbingan teknis, pengawasan, dan evaluasi pelayanan.

Lapas dan rutan memiliki klinik kesehatan, namun klinik ini tentunya tidak dapat berfungsi sebagaimana layaknya puskesmas atau rumah sakit dengan fasilitas dan anggaran operasionalnya. Karena lapas dan rutan berada di wilayah kabupaten atau kota, dan Kanwil Departemen Hukum dan HAM berada di tingkat provinsi, maka kepala UPT pemasyarakatan diharapkan berperan untuk mengkoordinasikan pelayanan kesehatan dengan pemerintah kota/kabupaten. Lapas dan rutan bersama dinas kesehatan dan jajarannya diharapkan dapat menjalin hubungan kerja sesuai tugas dan fungsinya masing-masing. Dengan demikian, maka anggaran, perencanaan, dan pembinaan teknis upaya-upaya pelayanan kesehatan di lapas dan rutan dapat terlaksana dan berkesinambungan.

Di tingkat kantor wilayah atau provinsi juga diharapkan terjadi perpaduan tersebut. Sesuai dengan peran utamanya, divisi pemasyarakatan kanwil melakukan koordinasi dan bimbingan teknis pelayanan kesehatan melalui kerja sama dengan dinas kesehatan provinsi beserta jajarannya. Dengan kata lain, untuk ‘bidang pemasyarakatan’ tiap-tiap tingkatan instansi bekerja secara vertikal, namun untuk ‘bidang layanan kesehatan’ bekerja secara horizontal. Sehingga apa yang tertulis dalam paragraf penutup Ringkasan Eksekutif Strategi Penanggulangan HIV/AIDS dan Penyalahgunaan Narkoba pada Lembaga Pemasyarakatan dan Rumah Tahanan Negara di Indonesia 2005-2009, Ditjen Pemasyarakatan Departemen Hukum dan HAM RI dan yang menjadi kewajiban negara ini dapat terwujud sebagaimana tertulis di bawah ini:

“Selanjutnya, narapidana/tahanan yang menderita sakit mendapatkan hak pelayanan kesehatan serta dapat mengikuti kegiatan baik di bidang bimbingan hukum maupun bidang pelayanan sosial di lapas/rutan.”

Hunian yang Melebihi Kapasitas dan Kondisi Kesehatan di Lapas/Rutan Kita

“They tell us that the prisons are over?populated. But what if it were the population that were being overprisoned?” - Michel Foucault

Peningkatan jumlah tahanan dan narapidana kasus narkoba dalam lima tahun belakangan, khususnya yang digunakan dengan cara suntik, turut pula menyumbang tingginya kasus HIV di kalangan penghuni rumah tahanan negara (rutan) dan lembaga pemasyarakatan (lapas) di Indonesia. Tercatat pada tahun 2006 terdapat 813 kematian napi dan tahanan dimana 70-75%-nya merupakan napi/tahanan kasus narkotika. Tercatat pula kematian napi/tahanan pada tahun 2004-2006 di wilayah DKI Jakarta banyak disebabkan oleh TBC, radang paru-paru, hepatitis, diare kronik, dan radang otak karena toksoplasma, yang umum menyertai infeksi HIV (Ditjen Pemasyarakatan Depkum & HAM, 2007).

Angka-angka kematian tersebut berkaitan erat dengan berbagai permasalahan kesehatan di dalam institusi pemasyarakatan dan tahanan itu sendiri. Penurunan sistem kekebalan tubuh makin memudahkan napi/tahanan untuk terjangkit penyakit-penyakit penyerta HIV (opportunistic infections) yang membutuhkan perawatan serius untuk penyembuhannya. Umumnya, deteksi dini terhadap HIV yang diidap napi/tahanan tidak terjadi, sehingga banyak dari mereka yang sudah berada pada stadium HIV akhir (AIDS) ketika datang ke klinik lapas/rutan.

Di lain pihak, klinik lapas/rutan terbatas dalam hal fasilitas, obat-obatan, maupun SDM-nya. Sehingga pasien-pasien yang membutuhkan perawatan tingkat lanjut membutuhkan rujukan ke rumah sakit di luar lapas/rutan. Rujukan ini juga tidak selalu dapat dilakukan karena biaya yang dibebankan rumah sakit harus ditanggung oleh napi/tahanan dan kadang harus ditalangi dulu oleh pengelola lapas/rutan. Belum lagi urusan pengawalan pasien penghuni lapas/rutan yang anggarannya sangat terbatas.

Tulisan ini berisi tentang permasalahan kesehatan di dalam lapas/rutan berikut kebijakan dan sistem yang menggelayuti permasalahan tersebut. Kebijakan tertentu harus diambil oleh sektor-sektor terkait agar permasalahan ini dapat diselesaikan dari hulu ke hilir.

Layanan dan Sumber Daya Kesehatan di Lapas/Rutan

Ketiadaan layanan dan sumber daya di klinik lapas/rutan berimplikasi pada tidak tertanganinya sebuah penyakit mulai dari pencegahan hingga pengobatannya. Ketiadaan peralatan laboratorium yang dibutuhkan akan menyulitkan upaya deteksi dini terhadap TBC atau HIV misalnya. Sehingga kasus-kasus yang ditemukan kebanyakan sudah berada pada stadium lanjut dan perlu mendapatkan perawatan yang tidak dapat dilakukan di dalam lapas/rutan.

Fasilitas yang tidak tersedia seperti obat-obatan juga turut memperburuk situasi kesehatan di lapas/rutan. Sulitnya merencanakan pembelian obat sehingga diserap sebelum masa kadaluwarsanya, menjadi pertimbangan tersendiri bagi pengelola lapas/rutan untuk tidak melengkapi persediaan obat sehingga tidak perlu lagi membeli obat di luar ketika penghuni membutuhkannya.

Jika anggaran kesehatan lapas/rutan ditujukan untuk dapat menanggulangi seluruh masalah kesehatan penghuni, jumlahnya akan sangat besar. Karena itu berarti harus melengkapi seluruh klinik penjara dengan sediaan obat yang lengkap, laboratorium dan perlengkapannya, tenaga kesehatan, serta peralatan medis yang menunjang seperti layaknya rumah sakit.

Terdapat tiga skema kelengkapan layanan kesehatan untuk lapas/rutan, yaitu: tidak ada layanan; layanan proporsional; dan layanan lengkap. Tidak ada layanan adalah sebuah skema yang tidak diinginkan siapapun, karena segala bentuk layanan kesehatan harus dirujuk ke luar lapas/rutan. Dan ini juga berarti tidak ada pengawasan dan/atau pemeliharaan kondisi kesehatan di dalam lapas/rutan yang melekat pada sebuah populasi. Skema kedua adalah layanan proporsional. Skema ketiga, layanan lengkap, berarti bahwa klinik di lapas/rutan memiliki fasilitas dan SDM yang setara dengan rumah sakit sehingga mampu mengatasi berbagai penyakit. Namun mengingat besarnya biaya yang harus dihabiskan untuk melengkapi seluruh lapas dan rutan, skema ketiga ini sulit untuk diakomodasi dan akan membutuhkan waktu yang sangat panjang.

Dalam upaya-upaya penanggulangan masalah kesehatan di lapas/rutan saat ini, berangkat dari tingginya angka kematian dan kesakitan, sejumlah pihak mengimplementasikan dukungannya dengan mengisi kekosongan di skema pertama (tidak ada layanan). Dukungan tersebut, biasanya dalam bentuk bantuan dana dari organisasi internasional, berupa SDM dan fasilitas yang tidak berkesinambungan, sehingga ketika proyek bantuan tersebut selesai maka selesai pula layanan kesehatan di lapas/rutan. Ketidaksinambungan ini diakibatkan karena dukungan yang diberikan tidak menyentuh sistem terkait kesehatan baik secara vertikal (internal Departemen Hukum dan HAM) maupun horizontal (dengan sistem kesehatan di wilayah kerja – pemerintah lokal, dinkes, dan rumah sakit).

Untuk mengatasi masalah ketersediaan layanan dan sumber daya kesehatan di lapas/rutan dengan kondisi saat ini, maka diperlukan upaya-upaya untuk mendorong pemerintah pusat (dalam hal ini Departemen Hukum dan HAM) agar meningkatkan kapasitas petugas kesehatan dan melengkapi sumber daya di lapas dan rutan sesuai dengan kebijakan nasional yang telah ditetapkan, sehingga layanan kesehatan di sana menjadi proporsional. Selain itu, diperlukan pula penguatan jaringan, khususnya rujukan kesehatan, di wilayah sehingga upaya-upaya kesehatan yang dilakukan di sebuah penjara terintegrasi dengan sistem kesehatan masyarakat setempat. Skema kelengkapan layanan kesehatan untuk lapas/rutan yang kedua (layanan proporsional) adalah yang harus didorong dan paling realistis dilakukan untuk saat ini dengan pula membangun jejaring layanan sehingga terintegrasi dengan sistem kesehatan masyarakat.

Batasan yang tegas tentang kondisi apa saja yang perawatannya bisa dilakukan di klinik lapas/rutan dengan kondisi seperti apa yang harus dirujuk ke sistem kesehatan yang ada di luar lapas/rutan harus dibangun. Hal ini dilakukan agar urusan-urusan kesehatan tetap menjadi tanggung jawab Departemen Kesehatan dan otoritas kesehatan di daerah, sementara jajaran Departemen Hukum dan HAM dalam urusan kesehatan melaksanakan pelayanan sesuai batasan tersebut, tidak mengambil alih tanggung jawab sektor.

Kebijakan-kebijakan untuk Kesehatan

Sejumlah penyakit memiliki ‘sakralisasi’ penanggulangan yang menghambat upaya deteksi dini dan pengobatannya. Intervensi sebenaranya dapat dilakukan dengan peralatan dan tenaga yang telah tersedia di setiap lapas/rutan, atau dengan dukungan sederhana dari otoritas kesehatan wilayah dimana lapas/rutan berlokasi. Namun karena sejumlah penyakit dianggap sakral dan memerlukan prosedur yang berliku dan canggih dalam pemeriksaan maupun pengobatannya, pada akhirnya ketiadaan tenaga dan mahalnya biaya perawatan beserta sarana penunjangnyalah yang menjadi alasan untuk setiap kematian yang terjadi di lapas/rutan.

Rujukan pemeriksaan dan pengobatan yang biayanya harus ditanggung oleh penghuni akibat ketiadaan asuransi kesehatan adalah masalah tersendiri dalam kebijakan kesehatan baik di daerah maupun pusat. Permasalahan di dalam lapas/rutan merupakan refleksi atas keadaan yang sesungguhnya terjadi di masyarakat mengenai mahalnya biaya perawatan vis a vis jaminan kesehatan yang tidak dimiliki sebagian besar warga negara Indonesia.

Paska diberlakukannya UU Desentralisasi, tidak ada peraturan atau kesepakatan antara otoritas kesehatan dan pemasyarakatan di tingkat pusat untuk layanan kesehatan di lapas/rutan. Walaupun tumpang tindih anggaran tidak lagi terjadi di tingkat daerah, namun di tingkat pusat tidak pernah dibuat mekanisme penanggulangan masalah kesehatan di lapas/rutan antara sektor-sektor terkait.

Keadaan-keadaan di atas dapat terjadi dikarenakan paling tidak oleh dua hal:

a. Komersialisasi kesehatan yang selalu tertuju pada upaya-upaya kesehatan perorangan, tata laksana penanganan kesehatan dibuat serumit dan seberbelit-belit mungkin sehingga berbiaya tinggi;

b. Lemahnya perlindungan negara terhadap hak-hak yang dimiliki warganya ditandai dengan tidak adanya tata kebijakan (kalaupun ada, tidak tegas penerapannya) yang mengatur tentang jaminan kesehatan.

Kebijakan pemerintah ditujukan untuk kemakmuran dan kesejahteraan seluruh warga negara termasuk penghuni penjara. Ini berkaitan dengan penerapan kebijakan desentralisasi yang menyebabkan terbatasnya warga yang tidak terdaftar sebagai warga dimana lapas/rutan berlokasi untuk dapat mengakses asuransi maupun jaminan atas layanan kesehatan sebagai rujukan di luar lapas/rutan. Kebijakan pemerintah juga ditujukan untuk memfungsikan secara efektif seluruh unit kerja pemerintah yang berkaitan dengan kebijakan tersebut dalam rangka menunaikan tanggung jawab dan kewajiban pemerintah.

Mempertimbangkan hal-hal tersebut di atas, maka dibutuhkan sebuah tata kebijakan penanganan kesehatan yang bertumpu pada upaya kesehatan masyarakat, bukan upaya kesehatan perorangan. Komersialisasi sektor kesehatan harus pula diimbangi dengan perlindungan atau jaminan kepada masyarakat sehingga kesehatan yang merupakan hak warga negara secara umum tidak terabaikan. Tanggung jawab sosial industri kesehatan mutlak dituntut agar tidak semata-mata mengeruk keuntungan baik dari masyarakat langsung maupun dari pembayaran jaminan kesehatan oleh negara.

Kasus Narkoba dan Hunian yang Melebihi Kapasitas

Tingginya tingkat hunian lapas dan rutan hingga melebihi kapasitas mau tidak mau turut berpengaruh pada kondisi kesehatan penghuni. Hingga Februari 2007 terdapat 118,443 penghuni seluruh lapas dan rutan di Indonesia yang berkapasitas 76,550 orang, padahal sejak 2002 hingga 2006 pemerintah telah membangun 13 lapas khusus narkotika baru (Data Kasus Tindak Pidana Narkoba di Indonesia tahun 2001-2006 – Badan Narkotika Nasional, 2007). Kematian-kematian di dalam lapas/rutan banyak disumbangkan oleh pelanggar kasus narkoba pengidap HIV. Masih menurut BNN, pada tahun 2006, 28.4% dari seluruh jumlah penghuni lapas dan rutan di Indonesia adalah pelanggar kasus narkoba. Walaupun demikian, tidak ada upaya inovatif yang lebih efektif dalam menanggulangi masalah narkoba kecuali gencarnya penangkapan yang kemudian berakhir di lapas dan rutan.

Kematian, penularan HIV, dan masalah kesehatan lain di lapas/rutan merupakan ekses dari sebuah penerapan kebijakan yang mengedepankan kriminalisasi terhadap siapapun yang terlibat napza. Kebijakan yang ditujukan untuk melindungi masyarakat dari peredaran dan produksi napza ilegal ternyata malah memenjarakan orang-orang yang seharusnya mendapat perlindungan. Dari seluruh kasus narkoba di lapas/rutan, pemakai merupakan populasi terbanyak yang ada di penjara saat ini dengan perincian sebagai berikut: Pemakai 25,283 (74%); Pengedar 8,200 (24%); dan Produsen 683 (2%) (Data Kasus Tindak Pidana Narkoba di Indonesia tahun 2001-2006 – Badan Narkotika Nasional, 2007). Jika tujuan kriminalisasi tersebut adalah untuk melindungi masyarakat dari pemakaian napza, maka seharusnya yang banyak berada di penjara adalah produsennya.

Maka sudah saatnya bagi Indonesia untuk mengkaji ulang kebijakan napza yang selama ini justru menyebabkan penjara-penjara kelebihan hunian, penurunan kondisi kesehatan di dalamnya hingga pada kematian, dan pada akhirnya terus meningkatkan beban biaya negara untuk upaya-upaya pemberantasan napza, pemenjaraan, dan penanganan kesehatan.

Incoming search terms for the article:

• Masalah kesehatan di penjara